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分税制应注重分税权

发布时间:2021-01-21 15:47:27 阅读: 来源:投影机厂家

分税制应注重分税权

分税制作为我国基本财政框架,下一步该如何完善?怎么在各级政府间分配事权、财力,应遵循什么规律?地方政府的职责是什么,该如何发挥地方政府的积极性?哪些税种有望成为地方的主体税种?土地财政带来的诸多问题,是否能有相应的解决机制?  就此21世纪经济报道记者采访了中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,地方财政研究中心主任崔军。  分税框架应相对固定避免事权下移  《21世纪》:在全面改革中,财政改革处于什么位置?  崔军:分税制运行快20年了,是时候与时俱进,调整一下。财政体制现在已经有点不适应经济发展的需要,诸如出现事权层层下移,财权层层上移,财权与事权不那么均衡;社会形势也发生较大变化,现在的贫富差距也在扩大;政府的职责也在不断调整变化中;一些税种的税源发生变化,原来很小的税源,现在规模变得很大;征管技术上也有很大变化,原本征收困难的,现在变得容易。  财政改革联系经济、政治、社会领域,把财政改革作为排头兵、切入点是很合理的,但如果后续的改革不跟上,诸如相关的行政体制改革等,财税改革的效果也会难以维系。以财税领域改革作为突破点是理智的,但切不可使财税改革陷入孤军奋战之地。  《21世纪》:财政体制改革应该遵循一个什么思路?主要需要解决的问题是什么?  崔军:从长远来看,应该出台中央与地方财政关系法,这里面包含各级政府的财权和事权的划分,需要把这种关系固定下来。因为在中国现有的体制下,官员由上级任命,一定会存在事权下移的问题。  财政体制的框架搭建,应该是以事权划分为基础,依据哪级政府办某项事更有效率来划分事权;在此基础上再来划分财权。  事权划分应呈“哑铃形”  《21世纪》:如何在中央与地方间划分事权?  崔军:在这之前,有必要谈谈财政层级的问题。几级财政的问题,是一个大前提。我国宪法规定是四级政府,1980年代“撤地区设市”之后,实际上形成了五级政府。财政的级次与政府的级次是紧密联系在一起的。  从世界范围来看,没有哪个国家有这么多财政级次。我偏向于三级财政,即最终形成中央、省、市县三级财政。从之前我国财政领域中做的改革来看,如“省直管县”“乡财县管”,其实也是奔着这个目标去的。但这需要相关的乡镇体制改革相配套,不然现行的财政扁平化管理难以为继。  当然,如果改成三级政府,会有很多阻力和困难,震动会很大,这要看决策层的决心。当然五级政府也能分,但理想模式是三级政府。以下论述,基本上是以三级政府为基础。  事权划分上,大体成“哑铃形”,中央、省、市县事权划分比例大致为4.5:2:3.5,也就是中央和地方分得的事权多一些。我们现在的事权划分呈“金字塔形”,即越到基层,事权越多。  这样设计,是依据哪级政府能更好地做到因地制宜,办事更有效率,就将事权划分给那一级政府。基层政府事情多,是应该的,他们掌握的信息比较充分,能更好地安排事项;省级夹在中间,以及中央都距离基层事务较远,难以做到因地制宜;之所以中央的事项也较多,一方面是需要统一对外,如外交军事等,再者某些事项还有全国统筹的问题,需要中央来均衡。  《21世纪》:现有事权分配方面,该如何调整,来实现上述配置?  崔军:事权应该上收。如食品安全这个问题,如果事权职责在中央的话,曝光及相关的处置,不会那么晚。地方之所以捂着,是因为这关系到地方摇钱树,跟GDP挂钩。如果上收到中央,则不会考虑地方的利益。  类似这样,与地方利益相冲突,地方没有动力去监管的事权,都应该上收中央。另外,诸如江河治理,这样跨省跨流域的事权,也应该上收中央。  中央与地方的财力分配大致为6:4  《21世纪》:财力配置方面呢?  崔军:我不大同意从十二五开始“事权与财力相匹配”这个说法,应该是“事权和财权相匹配”,给地方的应该是权,而不是分钱。分税制要完善,首先要想清楚,到底是分权,还是分钱。  分钱和分权是两码事,分权的话,能更加好地调动地方的积极性。如果是分权,财权的内容很宽泛,给了地方这项权力,是否开征某个税种,具体怎么开征,地方的能动性更强;而且,给了税权,地方如果努力一点,会有更多收入,能产生激励效应。  分税方面,应该注重纵向公平,要保证中央、省、市县三级政府纵向分配的公平,需要把所有省政府打包成一个整体,所有市县政府也要打包成一个整体;分税这个层面,不能照顾到单独个体的公平。  总体来看,中央、省、市县三级政府的分税比例是6:2:2,呈“锤形”,省、市县的财权是锤子的锤柄。相比较事权划分的4.5:2:3.5,省级财权与事权是相对均衡的,中央层面的财权比事权多了15个百分点,市县则出现15个百分点的缺口。  这为后续的转移支付留下空间,中央往省转移,省再转给市县。省级政府的转移支付,有收有支,大体相当。  划分好税种之后,给地方以一个相对稳定的收入来源;但地方税在某些地区能带来较多收入,而在另一些地区收入相对少,转移支付就需要来实现横向的公平,使得各个地方的财力保持平衡。  《21世纪》:如果五级政府的框架没有动,该怎么分配呢?  崔军:五级政府的话,也能分。这个时候,就需要把地方政府打包成一个概念。中央与地方的事权划分大致为4:6,税种分配比例为6:4,这是国际上单一制国家的大致规律。  把在地方内部分税的任务交给省级政府,让省级政府自主安排,也是合理的。如果是五级政府的话,中国这么大,让中央来统筹安排五级政府的分税结构,未必符合实际。

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